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全球治理视角下中国民间外交的新动向
2019年09月16日 08:58 来源:《当代世界》2018年第5期 作者:周鑫宇 字号

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    内容提要:新时代中国民间外交正在从中央政府推动的单引擎动力机制向多主体需求结合的多引擎动力机制发展。民间外交除了推动文化交流、经贸往来等传统途径之外,还增加了全球治理的新因素。在全球治理型的民间外交活动中,社会组织要承担新的特殊使命,为此需要突破认识、能力、文化和体制等多方面的瓶颈。 

    关键词:民间外交/社会组织/全球治理/中国特色大国外交

    作者简介:周鑫宇,北京外国语大学公共外交研究中心副主任,国际关系学院副教授。

    标题注释:本文系国家社科基金青年项目“我国社会组织参与国际非政府组织活动研究”的阶段性成果。

 

  中共十九大报告提出,中国特色大国外交形成了全方位、多层次、立体化的外交布局。①通过政党、议会、地方政府、企业、社会组织等多层次、多领域的国际交往,中国外交才能形成立体的结构和综合平衡的力量,行稳而致远。在这一布局中,民间外交无疑发挥着重要作用。对新时代民间外交进行理论思考,就难免要面对政府与民间关系、民间外交的途径与政治效果等理论问题。传统观点认为,中国的民间外交主要是政府推动、民间配合;民间外交的主要途径是推动文化交流、经贸往来等等。然而,在新形势下,中央、地方、民间主体对民间外交正在出现新需求,其中全球治理日益成为影响民间外交动力机制和实施途径变化的重要因素。

  全球治理给民间外交发展 带来多层次动力

  从宏观层面来看,新时期民间外交发展的动力机制,正在从国家推动的单引擎机制,向多层次主体推动的多引擎机制转变。换句话说,民间外交不只是体现国家的外交需求和政治意志,也开始体现多层次亚国家主体的需要。而这一变化的背后,是全球化的深入发展和中国社会矛盾的变化。全球化和全球治理,正在从基础层面改变着民间外交发展的格局。

  新中国建立初期,中央政府推动“人民外交”的发展,主要目的是为政治与外交大局服务。②1949年成立的中国人民保卫世界和平大会、中国人民外交协会,1952年成立的中国国际贸易促进委员会等,都是在冷战时代中国受西方封锁的背景下,推动与各国开展接触的手段,在特殊条件下发挥了特殊作用。20世纪70年代以后,“友好城市”“友好年”等民间外交形式推动中国对外开放和经贸文化往来,服务于中国的发展和建设。但总体来看,传统上民间外交主要是为政府外交服务的,也在一定程度上为对外开放和经济社会发展服务。

  2008年以后,国家层面上的民间外交发展有了新的动向,中国企业走出去步伐加快。尤其是在“一带一路”倡议下,大量中国的投资和人员进入以往了解不深、文化多样、环境复杂的发展中国家,如何通过民间外交让企业和公民走出去更顺利、融入更深,真正实现共同发展和民心相通,成为国家赋予民间外交的重要任务。此外,2008年金融危机以后,西方政治乱局不止,传统国际秩序受到冲击,西方主导的全球治理机制呈现出衰落态势。中国开始积极承担大国责任,维护国际秩序,推动全球治理发展。为此,在人类命运共同体理念的指引下,中国联合其他国家,发展、规划和革新了多边国际机制,提出了国际合作和全球治理的新蓝图。但这些蓝图的具体实施,不可能依靠单个国家的政府直接进行,往往需要通过国际组织、发动跨国合作网络,把城市、非政府组织、企业等主体的作用发挥出来。这些因素构成了中国在国家层次推动民间外交的新动力。

  新时期,新的主体开始有自发的动力参与国际交往活动,并在这个过程中更好地加入民间外交工作中。其中,地方政府起到重要的枢纽作用。传统上,城市外交主要是推动文化交流和经贸往来。但近年来,城市融入和参与全球治理的需求愈发广泛。例如,北京将“国际交往中心”确定为城市新的核心功能之一,要建设国际活动聚集之都、世界高端企业总部聚集之都、世界高端人才聚集之都。③相反,传统的“世界城市”等国际化目标被淡化,非核心的经济功能被疏解,国际贸易、外商投资等需求在城市的国际交往活动中的重要性下降。广州等沿海开放城市,努力参加“世界城市与地方政府联盟”(UCLG)等多边城市国际组织的活动,争取扮演主要角色,为此全面参与人权、可持续发展、城市合作、扶贫、环保、多元文化、全球化进程中的城市管理、妇女平等、公民参与、地方政府财政等多领域的国际组织活动。④可以看到,中国的一线城市和沿海开放城市已经从一切为经济发展服务的阶段走向追求更平衡的经济社会可持续发展阶段。城市国际交往的目标也从单一的经贸合作,扩展到更广泛的治理领域,反映了城市发展的多方面、综合性需求。而对于内陆城市来说,“一带一路”、向西开放则打开了城市发展的新空间,这些地方参与国际活动的意愿也空前高涨。民间外交不再只是中央带领地方,地方推动中央、地方与地方联动的现象越来越多地出现。这在过去是不明显的。

  对于非政府机构来说,参与民间外交也越来越成为一种自发需求。近年来,中国的制造业和工程承包服务业等开始加紧步伐“走出去”。从前一个阶段的商品“走出去”,到新阶段的投资“走出去”,是一个里程碑式的变化。投资走出去,就意味着人员、管理和标准走出去。大量中国人到别的国家,要以一种外来者的身份去融入当地,国际交往能力和国际活动经验不足的问题也更多地暴露出来。再加上境外媒体和政治力量的炒作、渲染“新殖民主义”等反华排华论调在一些地区甚嚣尘上,甚至到了危及中国对外经济合作环境和人员、资产安全的地步。中国国家利益的全球化,倒逼中国企业和民间机构必须更深入地接触外国社会、获得外国民众的理解和接纳,才能更好地保护海外利益与人员安全。企业积极承担社会责任,可以为民间外交的发展做出贡献。但企业毕竟是营利性机构,带有慈善和援助性质的工作还有赖于非营利性的社会组织推动。企业和社会组织组成了推动全球治理的民间双翼。

  总而言之,中国民间外交就如中国的铁路交通一样,从“火车头拉车箱”的时代向“高铁动车组”时代进发。地方和民间主体有了更多自发和自主的民间外交需求。全球治理合作是推动这些需求产生的重要因素。

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姓名:周鑫宇 工作单位:

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