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正确理解中心城市要增加承载力和发挥城市群的作用
2019年09月16日 10:45 来源:中国城市报 作者:李铁 字号

内容摘要:最近中央财经委员会第五次会议指出,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式,提出“要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”。但一些文章对此解读认为,是要继续走扩大大城市和特大城市的城镇化道路,甚至认为近些年给与小城镇和县城太多的土地指标

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  最近中央财经委员会第五次会议指出,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式,提出“要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”。

  但一些文章对此解读认为,是要继续走扩大大城市和特大城市的城镇化道路,甚至认为近些年给与小城镇和县城太多的土地指标,导致了要素配置的严重不合理。这些观点还是停留在几十年前中央曾经提出的城市发展方针上,停留在“严格控制大城市,适度发展中等城市和积极发展小城镇”的传统思维模式上。很多学者和媒体并不了解中国城镇化的具体路径和进程,只是按照某一种提法凭空想象,很容易对一些政策产生误读。

  首先关于中心城市要承担更多的人口、资源、产业和要素的承载能力,是针对人口流入地区,特别是特大城市和超大城市以及城市群地区一直以来严格控制外来人口落户的情况而提出的。许多城市为了城市发展,对外来人口进来就业持欢迎的态度,但是却担心给予外来人口同等公共服务会带来财政压力,因此一直采取的是严格落户管理的政策。到目前为止,在所有人口流入地区,包括沿海发达地区的绝大部分中心城市,甚至在发展较快的城市群地区,户籍管理制度改革进展举步维艰。这些中心城市和城市群,应该正视自己的人口、资源以及产业和要素的承载能力,给予在城市生活的外来人口和农业转移人口必要的、与当地居民同等水平的公共服务;甚至应该增加投入来解决基础设施配套建设和满足教育和医疗等公共服务需求,进而拉动内需和就业的增长。

  其次是关于如何理解城市群发展的问题。所谓城市群,就是以中心城市为核心,在其周边形成的大中小城市和小城镇合理配置的城镇体系。而不是说城市群就只有中心城市,就排斥了中小城市和小城镇。研究城市发展规律可以知道,当中心城市主城区的规模增长过快时,一部分产业和人口会根据成本递减的规律向周边成本相对较低的中小城市和小城镇外溢,通过降低产业发展的成本以及居民居住成本,与周边不同规模的城镇形成要素互补。中心城市可以通过基础设施的建设,在城市群内部的城镇之间加快形成交通联系,降低要素成本,实现不同规模的城镇之间功能互补,并按照市场的选择,向周边有效疏解一部分中心城市主城区功能。提出发展城市群,区别于中心城市,也是从我国城市发展的现实出发,发挥中心城市和周边不同规模的城镇体系的互补作用。

  再次,提出城市群的概念,重点是要发挥不同规模城市的作用,特别是激发中小城市和特大镇的活力。浙江龙港镇撤镇设市就非常清楚地释放出一个讯号,中小城市和特大镇在城市群中的作用不可忽视。实际上,无论是在长三角还是在大湾区,特大镇的活力是普遍存在的现实。这些特大镇目前仍是建制镇的行政等级,仍然被当做小城镇看待,实质上已经是达到次中心城市的规模。这些“镇”实际上已经是中等城市规模,它们亟需通过改革来释放活力。

  提出中心城市和城市群,重点在于不是按照行政等级而是按照市场来配置资源,这是必须要坚定不移贯彻的一个重要原则。虽然在上个世纪八十年代提出“控制大城市,适度发展中等城市和积极发展小城市和小城镇”,但实际上中国城市的发展道路并没有按照这个政策设定的路径发展下去。由于等级化城市管理体制,资源和要素向高等级城市集中,是中国城市发展路径曾经不二选择,导致一些县市没有得到充分地发展。提出中心城市建设和城市群的发展,重点是如何运用市场的机制,引导要素更多地向城市群集中和中心城市集中,而不是行政的指令性配置。就我个人理解,这一点应该是中央财经委员会会议精神的实质。

 

    (作者系中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家)

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姓名:李铁 工作单位:中国城市和小城镇改革发展中心

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